2011年审计师综合辅导：英国绩效审计

谈世界历史和国外审计，不能不牵涉到英国。工业革命首先从英国发端，逐渐扩展到欧洲。英国及欧洲其他列强，凭借工业革命及资本主义经济所创造的巨大实力，在全球范围内进行大规模的血与火的殖民扩张，对世界政治、经济、军事、文化、社会等各个方面产生了前所未有的影响。历史进入二十一世纪，英国昔日日不落帝国的风光不再，但仍是世界上主要的发达国家之一，加上其特有的殖民遗产，在世界上仍发挥着重大影响。就审计领域来看，英联邦五十多个成员国，很大程度上受到英国审计的影响。即使是非英联邦国家，也有不少借鉴英国的审计经验。所以考察英国的绩效审计具有重要的意义。

英国审计有很长的历史，早在1314年，财政部就有负责审计政府支出的官员。在伊丽莎白一世统治的1559年，设置专门的审计人员审计财政拨款。1780年，根据法律任命了审计公共帐目的委员。1866年，颁布《国库和审计部门法》，第一次要求所有的政府部门，编制年度会计报告。根据《国库和审计部门法》，设置主计审计长的职位、国库和审计部门。主计审计长主要有两项职能，一是监督英格兰银行是否按议会的决定对政府拨款，二是审计所有政府部门的帐户并据些向议会报告。1921年《国库和审计部门法》允许依赖内部控制制度进行抽查。1983年《国家审计署法》将国库和审计部门改为国家审计署，将审计范围扩大到绩效审计。

1983年英国《国家审计法》第一次从法律上明确了对被审单位的绩效进行审计。在此之前，虽然没有法律依据，但由于英国议会议员对被审单位绩效情况的兴趣，支持主计审计长报告被审单位的绩效情况。例如在一次对军方的审计时，发现军方以20先令的价格与供应商达成一项本可以14先令就能达成的购买勋表的合同。当审计提出质疑时，军方以审计无权插手行政事务为由拒绝予以答复。对此，议会决算审查委员会发表声明，支持审计：当主计审计长在其审计过程中，了解到的事实表明被审单位存在不合理的开支或浪费的情况，主计审计长有责任提请议会对此加以注意，陆军部和其他各部应向其提供可能需要的全部信息。可见，当时主计审计长已涉足被审单位的绩效问题。

1983年英国《国家审计法》第六条第一款规定主计审计长可以“对任何组织（政府部门或者其他相关组织）为履行其职能而使用所掌握资源的经济性、效率性和效果性进行检查”。综合英国法律、审计准则等有关解释，绩效审计的含义主要包括：通过检查掌握和使用公共资源组织的行为，评价其绩效，提出改善公共服务的建议；主要检查公共资源的经济性、效率性和效果性；源于主计审计长就公共帐目向议会提出审计报告的责任；对象是有关组织使用和掌握的公共资源；仅限于对政策执行情况进行审计，对政策本身不提出任何质疑；以财务审计为基础，以特定审计项目设定的目的为标准。

根据1983年英国《国家审计法》，主计审计长在开展绩效审计工作方面拥有的权限包括：有权根据法律或协议对公共部门或机构进行绩效审计；有权对年度收入有一半以上来自公共资金的机构进行绩效审计；有权决定是否进行绩效审计以及审计的时间和方式；有权决定是否向议会报告审计结果以及报告的时间和措辞；有权在合理的情况下查阅所要求的各种文件，并获取其他必要的资料和说明；在决定是否开展绩效审计时，要考虑公共帐目委员会的建议。《国家审计法》规定在绩效审计过程中，主计审计长不能评价政策目标本身的优劣。

英国绩效审计的目标是通过审计，对被审单位公共资源管理和使用的经济性、效率性和效果性进行检查和评价。不同的审计项目，审计内容有所侧重。有的审计项目侧重对经济性的审计，如2003年4月公布的《促进英国监狱服务中心采购现代化》的绩效审计报告，侧重检查政府采购过程的规范状况，如何采用集中采购、区域议价降低采购成本等。有的侧重效率性审计，如2002年月12月公布的《利用政府公共服务热线提供公共服务》的绩效审计报告，着重对效率性进行了评价，报告称大约三分之一的政府部门和其他公益服务热线成本低于每分钟1英磅，审计中发现有3个政府服务热线的成本高于每分钟5英磅，为此提出改进的建议。有的侧重效果性审计，如2002年12月公布的《年轻人就业新政策》的绩效审计报告，评价年轻人就业新政策实现了既定的目标。

英国审计署根据多年的绩效审计的经验，归纳总结出八条绩效审计的原则。一是专业胜任能力原则，包括任职资格、知识结构、后续教育和审计组的构成。二是公正性原则，要求履行职责时做到诚实、公正、实事求是。三是严密性原则，审计工作要深入细致、认真评价，审计证据必须充分、相关、可靠。四是客观性、独立性原则，审计人员应当独立于政府、政党和其他组织，不应表现出政治上或其他方面的偏见，通常要征求所有利益相关方的意见。五是责任原则，审计要重点关注被审计单位对议会和纳税人的责任，通过审计和提交审计报告，使议会和纳税人了解公共资金和资源的使用及被审单位职责的履行情况。六是增值性原则，在确定审计项目时，应选择能实现增值且能获得预期影响的项目，选择公共帐目委员会、议会、被审单位、媒体和公众关注的事项。七是坚定性原则，实际工作中会遇到各种困难，包括人为的干扰，审计人员应有坚定的信念，采取各种措施，完成审计任务。八是沟通协商原则，审计报告叙述的事实和表述要与被审单位达成一致或者充分交换意见，在绝大多数情况下，还要向被审单位以外的有关方面征求意见。

绩效审计循环。英国国家审计署没有硬性规定绩效审计的程序、步骤，而是提倡灵活创新，要求审计人员根据审计项目的具体情况，选择适当的方法、程序和报告方式。2003年版《绩效审计手册》提出了“绩效审计循环”的概念，列示构成循环的九个环节及其实施要求和具体内容，同时指出在进行每一项绩效审计项目时，审计人员不能拘泥于这些规定，而要从实际出发。绩效审计循环九个环节为：确定审计项目、制定审计计划、实施审计、起草报告、交换意见、发布审计报告、提交议会帐目委员会、政府答复、跟踪调查。

英国绩效审计的成果通过多种途径被有效利用。一是主计审计长向议会公共帐目委员会提交绩效审计报告，多数情况下，议会公共帐目委员会都要就绩效审计报告所反映的问题举行听证会，国家审计署出席听证会。二是向部门管理层提供建设性报告，绩效审计主要涉及政府部门和公共机构，有时绩效审计会延伸到政府部门和公共机构的下属单位，国家审计署在现场审计结束后，会向被审计单位管理层写信或提供一份报告，陈述延伸审计发现的问题和情况，提出建议。三是向议会公共帐目委员会提交备忘录，对一些保密或特别紧急的项目，国家审计署直接以备忘录的形式，向议会公共帐目委员会报告审计结果。四是来信答复，答复一些议员和其他有关人员提出的有关绩效审计的问题。五是形成绩效审计调查报告，开展绩效审计，通过先进行审计调查，切入点放在绩效审计与财务审计的结合部，兼有绩效审计和财务审计的特点，与正式的绩效审计相比，绩效审计调查时间短、重点突出、调查报告的形式多样。六是出版国际文本，以助于社会各界对英国公共部门或机构的表现展开讨论、作出判断。七是制定和出版先进经验指南，这些指南有的涉及一般的业务领域如采购活动，有的针对具体部门的具体业务或事项，通过指南介绍先进的经验和方法，为扩大影响和增强合作，英国审计署有时与其他机构共同出版这些指南。八是进行绩效审计宣传和研讨，经常召开研讨会和其他大型会议，在杂志上发表文章，举办各种讲座，宣传绩效审计，探讨如何进一步提高政府部门和公共机构的效能。九是向社会公布绩效审计报告，通过报刊、网络、议会听证会等多种形式，向社会公布绩效审计报告。

英国审计署经过多年的实践，取得了丰富的经验，仍在积极探索进一步缩短绩效审计周期，降低审计成本，提高审计质量的途径。不断变化的社会公共服务方式，新领域的出现和新技术的采用，也需要审计作出调整和创新。为满足议会和公众的要求，英国审计署近几年主要从几个方面进行改进和创新：一是积极学习，掌握新知识、新技能，适应新的公共服务方式；二是积极推广有关创新和风险管理方面的成功经验，倡导从加强管理和大胆创新两方面，推动审计工作的发展；三是更多地关注审计结果而非过程，确保审计报告能反映政府部门和机构的工作对病人、学生、救济对象及其他公共服务对象的作用；四是扩展审计重点，例如公布一系列关于煤气、电力、供水和电信等行业管理机构工作情况的报告；五是探讨有关横向问题，例如电子服务业的发展或公共部门获得建筑工程的方式；六是促进业绩报告的完善；七是支持政府信息化建设；八是重视扩大审计影响，例如向主要相关利益主体介绍审计报告内容，就热点问题的审计情况举办专题会议等。