交通论文：加快网上审批体系建设提高交通依法行政能力

随着《行政许可法》的深入贯彻实施和政府信息化建设的全面推进，开展网上行政审批建设已经提到了各级政府部门的议事日程。按照全省交通信息化工作会议的部署，我省交通系统将大力开展行政许可项目的网上审批建设。建立全省交通系统的网上审批是一项复杂的系统工程，涉及到服务理念、管理模式、业务规范、操作惯性、信息化水平、协调组织、应用推广等多方面的问题。本文在分析我省交通系统网上审批体系建设的现实意义和可行性的基础上，借鉴国内外的经验，提出了“浙江交通网上审批体系”的概念，并对网上审批体系建设的总体目标和原则、建设模式、必要的推进措施等进行了思考和探讨，以期全面推动我省交通系统网上审批体系的建设，从而全面提升浙江交通的电子政务水平和依法执政能力。

    一、网上审批是浙江交通电子政务的重要内容和发展的必然阶段

    电子政务建设的实质就是政府按照市场经济和信息化的要求，加快政府管理的变革和流程的重组，并借助信息技术手段，达到为公众提供社会化综合服务的目的。作为电子政务系统的重要内容，网上审批系统就是将传统需要手工办理的审批业务搬到网上，提高政府的办事效率和服务质量，并增加政府办公的透明度。网上审批、网上办事是电子政务发展的必然。从国内外政府电子政务的建设道路都可以证明这点。

    （一）国内外电子政务及网上审批的建设与发展

    世界发达国家在政府信息化建设方面起步早，如美国起源于20世纪90年代初。布什政府把建设“电子政府”作为政府改革的重要方向，把通过加大使用互联网和计算机资源来提供政府服务作为政府改革五大目标之一。德国政府提出“让数据跑腿而不是公众跑腿”的口号。各国政府的电子政务功能日趋完善，主要应用服务在四个方面：内部办公电子化、政务公开、网上服务、增值服务。从电子政务的功能来看，发达国家的电子政务建设已经改变以技术为中心的思想，确立了以服务公民为中心的观念，强调政务透明和为民服务。
    行政审批作为政府管理职能的重要内容，其信息化建设工作受到了各国的高度重视。美国政府通过建立共同的政府运作程序，已经能为公众提供一个单一的申请渠道，所有要跨部门、跨机关申请办理的事项，由系统内部自行处理，公众不需要过多的介入。在澳大利亚如果事情涉及多个机关，一处收件全程服务。其他如加拿大、新西兰、英国等国家也都实现网上审批。可以预见，网上审批已成为世界范围内各国政府政务改革的潮流。
    随着我国政府行政管理体制改革的逐步深入和政府信息化建设的飞速发展，我国电子政务建设正逐步摆脱政府形象工程的“花瓶”定位，转向服务社会、服务民众的实用型定位，进入一个符合国际趋势和历史发展潮流的崭新阶段--即服务型阶段。在我国行政审批制度是国家干预市场经济行动的一种有效手段。《行政许可法》第三十三条明确“行政机关应当建立和完善有关制度，推行电子政务，在行政机关的网站上公布行政许可事项，方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请；应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率。”国务院在全面推进依法行政实施纲要中也提出了推行电子政务，加快建立网上行政审批的具体要求。
    我国各级地方政府在“网上审批”方面进行了不少有益探索。北京网上办事系统2002年开始在15个委办局内实现56项审批服务业务上网。“中国上海”政府门户网站，目前已能提供560种表格下载以及网上报税、年检、统计等140项互动式服务。我省也把网上审批作为提高行政审批效率的有效途径，2001年开始在省计委、经贸委、外经贸委、外经贸厅、工商局这些审批事项集中、审批频率高的省级部门开始尝试。从全国情况看，网上行政审批建设方兴未艾，发展迅速。有人称2005年为电子政务的规模应用年，而2006年很可能成为电子政务的网上审批年。

    （二）浙江交通开展网上审批建设的现实意义与基础

    浙江全面建设小康社会和继续走在全国前列的奋斗目标对交通提出了更高的要求。以实施交通“六大工程”为标志，浙江交通提出要以人为本，以科学的发展观统领交通各项工作，实现交通新的跨越式发展。网上审批体系建设作为深化行政体制改革、建立服务管理型政府的重要抓手，是新时期浙江交通面向未来在更高的起点上对信息化提出的要求，对现阶段浙江交通的各项工作具有重大的现实意义。有利于进一步促进交通部门的职能转变。使我们的管理理念和方式逐步从“重监管、轻服务”转向“重服务、重效率”，逐步从被动服务转向主动服务。有利于降低行政成本、提高效率。使交通部门的审批程序和办事流程更加简明、畅通，有利于节约人力、物力和财力，提高办事效率。有利于方便服务对象、树立亲民形象。可以节省服务对象的往返时间和费用开支，方便服务对象。有利于规范业务流程、加强监管和廉政建设。使交通行政管理更加透明，减少和避免不必要的暗箱操作，形成更加科学、合理、规范的行政审批运行机制。有利于整合业务系统，提高信息资源的整体效益。可以将各个业务系统有机的整合起来，形成以网上审批系统为主线，各个业务系统为支撑的强大的行政审批管理、服务体系，发挥信息资源整合的优势。
    交通作为是国民经济的先导产业，同时也是与老百姓生产、生活密切相关的行业，在我省交通实现新跨越式发展的现阶段开展网上审批建设具有较好的时机和基础。一是法律法规较为完善。除了规范政府行政许可行为的《行政许可法》外，还有《公路法》、《港口法》、《浙江省公路路政管理条例》、《浙江省道路运输管理条例》等一系列交通法律法规，开展网上审批和审批业务系统的建设提供了法律依据；二是认识较为统一。通过宣传和发动，全省交通系统对网上审批有了初步认识，部分地市和系统已经开展了一些工作。例如，杭州市交通局开展了网上审批的调研工作，形成了项目建议书；嘉兴市交通局提出力争在今年年底完成全市交通审批业务系统建设；省港航局已经对全省港航行政许可项目业务审批系统的建设和推广做出了具体部署。三是组织机构较为健全。省厅已经建立网上审批领导小组和由专家参与的工作小组；三局一站和部分市交通局都已经明确了网上审批建设的负责人、联系人，并明确了职责和工作内容。四是信息化基础较为扎实。可以利用网络电子化手段采集各类相关信息，作为政府行政审批的依据材料。政府内部业务和办公系统的建设趋于完善和实现联网使得审报材料在政府内部流转、审批成为可能。五是先期工作开展较为顺利。贯彻实施《行政许可法》以来，浙江交通加大了许可公开的力度，所有许可项目都在浙江交通网站上公开了联系人、电话、许可期限、详细流程图以及应提供的材料、许可的法律法规依据，许可结果、许可制度和投诉举报电话等。并且将所有的申请表格集中起来提供下载，大大方便了申请人。
    在调研过程中，也发现实施网上审批存在着一些不容忽视的问题：
    1、认识不够全面。将网上审批体系的建设简单的等同于一个信息系统的建设，或者是几个信息系统的对接和整合。在建设过程中忽视了业务流程的优化、相应的法律法规的完善、持续推进的政策等各种措施和管理办法。对此，部分地区认识不够全面。
    2、缺乏统一指导和规划。根据《浙江省交通系统行政许可项目网上审批建设实施意见》，部分市交通局、省业务局积极开展了审批业务系统的建设。但是由于交通系统是省市县三级交通行政主管部门和交通行业管理部门交叉的网状管理结构，网上审批系统的建设又涉及到管理模式、业务流程等问题，采取何种建设模式、建设的边界、建设任务都是需要认真思考和充分探讨的。从省级层面上缺乏对业务系统建设的统一指导和规划，很多建设的业务系统没有真正理解网上审批建设的思路，与网上审批的要求有较大的差距。从各市层面上没有完全理清思路，并且建设的积极性和进度都参差不齐。
    3、行政许可项目各市存在明显差异。《行政许可法》实施一年以来，各地交通部门都全面清理了许可事项。但从实际情况来看，由于行政许可项目是由当地政府公布的，各地交通部门的职能不尽相同，造成了行政许可项目的数目、名称、许可主体都有很大差异。一是，许可项目数目各市不相同。例如，省里公布的许可项目是21项；杭州市29项，实际操作的有38项；金华市32项。同一个项目在不同的地方表达的名称不同。三是，法律法规规定的许可主体与实际操作情况不同。一些行政许可项目法律法规没有授权，但按照现行的管理模式，许可工作又由各个业务管理部门具体操作。这对于确定行政许可审批流程、公布许可主体都存在着较大的困难。
    4、审批业务流程不规范。由于现行的许多审批项目都是手工操作，存在着较大的随意性。并且，交通系统的职能部门众多、业务管理复杂、运作管理模式各不相同，所有审批业务流程没有统一的规范，对于建设审批业务系统、提供网上审批服务存在着较大障碍。

    二、浙江交通网上审批体系建设的总体思路

    （一）浙江交通网上审批体系的概念

    从行政体制改革的方向和电子政务发展的趋势看，网上审批应该是一个完整的体系建设。包含支持网上审批的业务规范、法规制度、组织管理、监督考核、窗口服务、网站门户、信息系统、网络硬件平台、运行维护等各个方面。建成的网上审批将是一个交通系统对外提供服务、对内加强管理的综合体系。

    （二）浙江交通网上审批体系建设的目标

    浙江交通网上审批体系建设的总体目标是：充分利用现有网络资源和信息资源，在全面梳理审批业务、制定业务规范的基础上，在省厅的统一组织和各级交通部门的协作配合下，整合交通业务系统，建设全省交通审批业务的公共审批门户，实现所有行政许可项目的上网审批，并为未来其他网上服务项目的建设奠定基础。以网上审批体系建设为契机，促进浙江交通电子政务建设水平，全面提升浙江交通依法行政能力。
目前，在我国电子政务发展的现实条件下，网上审批不是将整个审批搬到网上，而是对办事者增加了一个与政府信息互动的高效渠道。浙江交通网上审批现阶段的目标是：社会公众可以通过网络提请受理申请、上传材料、得到反馈信息，在申请通过后到窗口取得证书，并且在全程均可以得到在线的、及时的帮助；政府工作人员通过网络接受受理申请和材料，在审批业务系统中处理，并及时把结果以网站公告、email、手机短信等方式通知办事者。

    （三）网上审批体系的建设原则

    网上审批是渐进式的、分阶段的，是一个不断完善的过程。建设时应遵循四个原则：
    1、统一规划、分头建设。网上审批体系由省厅牵头统一规划，明确厅和各局站的任务分工及要求，厅、各局站分头开展相应工作完成建设；
    2、分步实施、渐进完善。网上审批体系的建设是分步实施，不断扩展审批平台和业务系统的功能、渐进式地增加审批项目，并逐步完善审批体系的各个方面；
    3、统一业务规范、统一技术标准。在业务上建立并遵循各业务领域的统一规范，在技术上各审批系统建设应遵循统一的数据标准、技术路线等；
    4、“一站式”统一门户。全省交通网上审批在外网上只有一个提交申请的入口和反馈结果的出口，最终支持所有的行政许可审批业务，避免重复投资、资源浪费，同时便于统一形象、加强监管。

    （四）浙江交通网上审批体系的建设范围和内容

    凡是全省各级交通行政许可项目都列入浙江交通网上审批体系的建设范围。主要建设内容有：
    1、相关法规和管理制度的制定。制定省交通厅业务审批的相关规定、地方性交通法规草案，以及为网上审批的有效开展和应用而制定相配套的使用、管理、监督考核等规定；
    2、审批业务的规范化建设。按照“一切为方便服务对象”的理念全面梳理、规范审批项目，避免和减少地区差异，准备详细、实用的业务指南；
    3、审批业务关系的优化。网上审批不是审批业务的简单电子化，省厅、局、站和各级交通部门要密切配合，开展基于网络审批业务的优化；
    4、信息平台和系统的建设。包括审批平台、审批业务系统、对审批项目进行数据支持的其它交通业务系统的建设，同时还包括支持上述系统互联互通的网络、数据库、网站等的建设；
    5、关联配套服务与支持的整合。如电子化的申报材料与纸质文档流转渠道的整合、辅助服务的支持等建设。

    （五）浙江交通网上审批体系的建设模式

    全省交通系统网上审批体系的建设纵向到省市县三级、横向到交通的各个业务局，具有业务流程的复杂性、管理模式的网状性、许可事项的严肃性等特点，所以首先必须明确思路、统一认识、确定建设模式、明确分工和协调机制、充分认识建设的难点和关键点，制定成熟的实施方案和推进措施，才能确保网上审批建设的顺利推进。

    1、各种建设模式的比较

    根据审批平台和审批业务系统两者的关系以及建设主体的责任，将网上审批系统的建设模式分为五种：集中统管式、集中分管式、分布统管式、分布分管式和综合式。现分别介绍五种模式的特点：
    （1）集中统管式。此种模式是大统一的概念，所有的审批项目和审批平台统一由省厅建设、维护，各市交通局、三局一站只是负责梳理流程、通过分配的权限使用系统。这种模式的优点是数据集中管理，但缺点也是显而易见，风险高、省厅的建设和维护压力大、建设周期长，不利于调动各方面的积极性。
    （2）集中分管式。此种模式是省厅负责审批平台的建设和开发参数化的审批业务管理系统，三局一站根据省厅提供建设业务系统的工具对业务进行配置，使业务流程相对固化到计算机中。这种模式的同集中统管式唯一不同的是具体的审批业务流程由三局一站进行配置，但不是开发。
    （3）分布统管式。此种模式是省厅负责审批平台的建设，主要是审批项目的受理、分发和监督管理功能，不具体涉及审批的业务，同时由省厅制定统一的标准和规范，指导三局一站建设审批业务系统。此种模式的优点是平台框架和功能相对简单，审批业务的建设更符合实际需求，建设周期较短。缺点是容易造成平台要求与已建的业务系统之间有冲突。通过这种模式可以充分调动各业务审批部门的积极性，使平台和审批业务系统建设的压力都减少到最小。
    （4）分布分管式。此种模式是最为松散的联系，平台由省厅建设但对各业务系统没有更多的要求，只要能保证接口连通即可。这种模式的优点是建设相对灵活，但由于省厅不能提供有效的指导和规定，容易造成管理不统一、业务不规范。
    （5）综合管理式：此种模式是平台由省厅建设，复杂的业务系统由相应的业务局建设，但对于相对简单的业务系统直接建设在平台上。此种模式正是由于包容了平台和业务系统，所以平台的要求就非常高，既要有一般平台的功能、由要有审批业务的功能、同时又必须满足复杂审批业务系统接口的要求。
    通过对这五种模式在技术层面、管理层面和实施层面三大项11个指标的分析(详见分析附表)，认为分布统管式更适合交通系统的现状和未来业务发展的需求。主要原因如下：
    一是，分布统管式符合统一形象、加强监管、服务为民的目标。因为有统一管理，就会产生统一的指导意见，各个业务系统的建设都在统一的标准下进行，最终可以实现建设网上审批的目的。
    二是，分布统管式符合现有的交通管理模式和业务系统的建设实际。因为有分布建设，由各个业务直接操作单位来建设业务系统，就可以灵活的适应许可项目流程复杂、业务系统建设进度不同的情况，同时利于调动各方面的积极性。
    三是，分布统管式符合交通业务的发展。所有的业务系统紧紧依附于审批平台但同时又相对独立，介于紧偶合和松偶合之间，可以方便的减少和增加许可事项，符合不断变动的交通审批业务的需求。

    2、分布统管式的分析。

    分布统管式建设主要分为审批平台的建设和审批业务系统的建设。
    （1）审批平台的功能。在省交通系统行政许可项目网上审批建设中，只提供一个面向公众的外网的出入口，即审批平台的受理申请入口和结果反馈出口。平台另外一个重要功能就是通过既定的规则将接受的申请分发到相关的审批业务系统中，同时接受审批业务系统反馈的结果，便于社会公众查询。平台还提供统计、分析、监控等功能。审批平台主要包括系统管理子系统、申报/受理子系统、监督管理子系统、统计分析子系统、举报投诉子系统、报表管理子系统、信息查询子系统、数据交换子系统、审批业务子系统九个模块。
    （2）审批业务系统的功能。审批业务系统主要是实现具体行政许可事项的审批，由省三局一站具体负责组织实施。由于审批业务系统涉及到省市县三级，建设的模式又依据各个业务流程的不同而不同，主要分为以下两种：
    对于审批流程简单，集中在省业务局的可以采用上下通用式。即省业务局建设一个统一的审批业务系统，部署在省业务局。各市、各县的相关部门根据权限不同使用这个系统，数据集中存放在省业务局。
    对于审批流程复杂，各市不同的可以采用上下共建式。即省业务局通过试点开发等多种形式，建设系统后推广到各市业务局。省市之间的信息通过数据接口实现交互。数据分布在各市业务系统中。
    分布统管式的缺点是容易造成平台要求与已建的业务系统之间有冲突。这点可以通过各种推进措施加以避免和解决。
    各市交通局作为交通行政主管部门要构建一个系统，主要是实现市一级的审批业务信息交互功能。在审批业务方面部分许可项目没有法律法规授权，交通局仍是许可主体的情况下，可以采用审批业务系统加入交通局审批流转环节来解决。各市交通局不必要再另行建设对外的审批平台。

    三、浙江交通网上审批体系建设步骤与推进措施

    （一）浙江交通网上审批体系建设步骤

    省厅提出了到2007年底交通系统所有行政许可项目实现上网审批的目标，具体分三个阶段实施，即：
    第一阶段（2005年底前）：确定体系建设模式，完善组织机构，明确厅、局站责任与分工，落实项目资源，分别制定详细实施计划，完成厅审批平台的招标和开发设计。
    第二阶段（2006年底前）：完善审批业务涉及的法规、业务规范化建设，完成厅审批平台和三局一站审批业务系统的开发建设和集成，实现80%许可项目网上审批，建立健全网上审批的辅助支持服务。
    第三阶段（2007年底前）：扩展厅审批平台功能，完善三局一站审批业务系统，增加与其他交通业务系统的互联互通，加强数据积累、分析、应用和共享，实现100%许可项目网上审批。

    （二）网上审批体系建设推进措施

    浙江交通网上审批体系建设是一个涉及部门多、业务范围广、建设周期长的复杂系统工程。面临着传统政府审批运作机制的障碍以及社会整体的信息化水平较低、信息的真实准确难以验证等制约因素，为了保证网上审批体系按照既定的建设步骤进行，我们要制定相应的推进措施。
    1、提升服务理念，统一认识和思路。公共服务型政府是政府职能转变的必然选择，各部门应树立“以服务对象为本”的思想，从企业和公众的角度思考审批业务的上网建设。同时，认真学习行政审批相关规定，统一对网上审批项目概念、范围、意义、目标的认识和理解，统一建设思路。
    2、建立组织机制，明确考核激励。浙江交通的网上审批要实现各部门之间的协同办公、交互式的“一站式”审批服务，必须建立明确的组织管理机制，做到任务明确、目标明确、责任明确、协作关系明确，并制定切实可行的激励机制和考核办法，同时监督考核审批体系的建设和审批体系的运作。
    3、健全法规规章，完善管理制度。由省厅和各单位的法规部门牵头，对各自管辖范围内的行政许可项目进行全面梳理，制定网上审批系统建设应用的配套管理办法，积极改善浙江交通的管理运作体制和审批机制。对审批业务关系进行优化，简化办事程序，规范行政流程，统一业务操作，避免原有流程的简单电子化。
    4、加强资源整合，促进信息共享。在推进网上审批时充分重视业务资源、信息资源的整合，使各类业务系统之间、管理部门之间能建立有效的互通渠道。要求厅信息中心和三局一站密切配合，加强平台和业务系统的沟通、协调。省三局一站建设审批业务系统时，要按照“先易后难、成熟一个上一个”的原则，在对现有系统进行整合的基础上进行开发，同时保证建成的系统与各市交通局能互连互通、资源共享。
    5、借助外部资源，保障持续运维。鉴于网上审批体系建设的管理、业务和技术复杂性，在建设过程中应充分借助外部资源，开拓思路，进行市场化运作的尝试，减少政府投入的同时保证网上审批系统的长期稳定和持续发展。
    6、积极宣传推广，切实便民应用。为使网上审批最终得到广泛应用，要积极开展宣传和培训工作，提高服务对象对网上审批业务的认知水平和应用能力，并建立辅助申报材料电子化录入和传递的手段渠道，结合窗口服务、第三方服务等各种综合服务方式，并借助电话、手机、语音、短信等手段进行信息交互，切实做到网上审批的便民服务。
    开展行政许可项目的网上审批是新时期政府行政体制改革的方向和《行政许可法》的要求，对于深化行政体制改革、增加工作透明度、提高行政效率和服务水平，加强民主监督，推行政务公开具有重要的作用。各级交通部门要以科学的发展观为指导，坚持以人为本、加强领导、务求实效，切实推进浙江交通网上审批体系的建设，为实现交通跨越式发展做出应有的贡献。